2023

Uchwała Nr LXI/483/2023
Rady Gminy Czosnów

z dnia 28 lutego 2023 r.

w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr XXXIII/347/2014 Rady Gminy Czosnów z dnia 25 lutego 2014 roku w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk, spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2023 r. poz. 40) w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – Rada Gminy Czosnów uchwala, co następuje:

• 1. Rada Gminy Czosnów uznaje wezwanie Pani [anonimizacja danych] do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr XXXIII/347/2014 Rady Gminy Czosnów z dnia 25 lutego 2014 roku w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk, spalarni zwłok zwierzęcych i ich części w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 23 stycznia 2023 r. za bezzasadne z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.
• 2. Wykonanie uchwały poprzez doręczenie jej wraz z uzasadnieniem powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy Czosnów.
• 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. (data wpływu do Rady Gminy Czosnów 10 lutego 2023 r.) wpłynęło wezwanie Pani [anonimizacja danych] do usunięcia naruszenia interesu prawnego Uchwałą Nr XXXIII/347/2014 Rady Gminy Czosnów z dnia 25 lutego 2014 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk, spalarni zwłok zwierzęcych i ich części (zwaną dalej uchwałą).

        Rada Gminy Czosnów uznaje podniesione zarzuty za bezzasadne z poniżej wskazanych powodów.

        Rada Gminy Czosnów w dniu 25 lutego 2014 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w brzmieniu: „Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: 15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 i 1593) w brzmieniu: „Rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 (gdzie ust. 1 pkt 3 i 4 stanowią, że: na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia) podjęła przedmiotową uchwałę.

Dnia 17 marca 2014 r. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (poz. 2666) i weszła w życie 14 dni od tej daty.

Wzywająca zarzuca Radzie Gminy Czosnów, że wprowadzone uchwałą wymagania jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk, spalarni zwłok zwierzęcych i ich części zostało dokonane w sposób dowolny oraz nie jest racjonalne i uzasadnione. Wzywająca wskazuje, że uchwała narusza jej realny i aktualny interes prawny.

Rada Gminy Czosnów odnosząc się do w/w zarzutów wskazuje, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest co do zasady dopuszczalne, lecz może ono nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W świetle Konstytucji szeroko rozumiana wolność działalności gospodarczej nie stanowi prawa absolutnego, co potwierdzają liczne regulacje ustawowe m.in. ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej zwana ustawą).

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności m.in. w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Z woli ustawodawcy, swoboda działalności gospodarczej w tej materii doznaje zatem wyraźnie i wprost ograniczenia. Z kolei na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy ustawodawca przyznał organowi gminy uprawnienie do ustanowienia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, co Rada Gminy Czosnów uczyniła w przedmiotowej uchwale.

W ocenie Rady wprowadzone uchwałą wymagania posiadania utwardzonego i ogrodzonego terenu do prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk, spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, zabezpieczonego przed dostępem osób postronnych, z zastrzeżeniem, że grzebowisko i spalarnia mogą być zlokalizowane tylko na terenie przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie tego rodzaju działalności i w miejscu zapewniającym ochronę zdrowia, ludzi, zwierząt i środowiska, wbrew stanowisku Wzywającej jest logiczne i uzasadnione. Działalność polegająca na prowadzeniu spalarni zwłok zwierzęcych i ich części może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a także środowiska, w szczególności w przypadku awarii lub nieprawidłowego jej działania. Nieograniczona żadną barierą możliwość dostępu do terenu prowadzenia przedmiotowej działalności osobom postronnym w ocenie Rady stanowi -potencjalne zagrożenie dla ich życia i zdrowia. Celem zapobieżenia temu Rada Gminy uchwałą wprowadziła wymóg posiadania utwardzonego i ogrodzonego terenu zabezpieczonego przed dostępem osób postronnych. W odniesieniu do przesłanki dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jej wprowadzenie miało na celu realną możliwość określania przez Radę Gminy obszaru przeznaczonego na tego rodzaju działalność. Należy podkreślić, że celem podjęcia powyższych działań organ wykonawczy Gminy Czosnów wystosował wniosek do mieszkańców zawierający prośbę o zgłaszanie chęci klasyfikacji przeznaczenia określonych gruntów jako „terenów pod prowadzenie grzebowisk, spalarni zwłok zwierzęcych i ich części”. (link: https://www.czosnow.pl/asp/Artykul,Spopielanie_oraz_grzebanie_zwlok_malych_zwierzat,3990,1). W odpowiedzi na powyższe nie wpłynął żaden wniosek, w tym również od Wzywającej. Rada Gminy jako organ stanowiący, a radni jako przedstawiciele lokalnej społeczności i przez tą społeczność wybierani biorą pod uwagę wolę mieszkańców, oczywiście działając zgodnie z zasadą legalizmu i w granicach obowiązującego prawa nie ograniczając jednocześnie praw przysługujących innym podmiotom. Podkreślenia również wymaga, że interpretacja zapisów uchwały przez organ wykonawczy procedujący w zakresie udzielenia zezwolenia opierała się na wykładni zawężającej (wskazał, że Wzywająca nie spełniła przesłanki przeznaczenia terenu pod działalność usługową – wskazany teren posiada przeznaczenie również mieszkaniowe). Dopiero organ II instancji zastosował wykładnię rozszerzającą wskazując, że teren pod działalność w zakresie prowadzenia grzebowisk, spalarni zwłok zwierzęcych i ich części ma być przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprost pod tego typu działalność.

Wzywająca podnosi także, że wymagania jakie Rada Gminy może dookreślić aktem prawa miejscowego mogą dotyczyć wyłącznie sytuacji przedsiębiorcy, która to ma miejsce na dzień złożenia wniosku o uzyskanie zezwolenia. Według Wzywającej cytując: trudno za takie wymaganie uznać np. zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych skoro działalność na dzień złożenia wniosku nie jest wykonywana to nie ma konieczności jej zabezpieczenia.

W ocenie Rady wymóg posiadania ogrodzonego terenu zabezpieczonego przed dostępem osób postronnych, tak jak zresztą pozostałe przesłanki określone uchwałą, ma być aktualny na dzień złożenia wniosku (treść zapisu uchwały: przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (…) powinien spełniać następujące wymagania (…) sformułowanie te wprost określa moment, w którym dalej określone przesłanki powinny być spełnione). Przytoczone przez Wzywającą orzecznictwo jasno wskazuje na treść uchwały innego organu stanowiącego określającej wymagania w zakresie prowadzenia danej działalności już w trakcie jej wykonywania1) , w związku z powyższym nie ma ono przełożenia na niniejsze rozważania. Realizacja kompetencji wynikającej z art. 7 ust. 3 ustawy powinna następować w taki sposób, aby wprowadzone wymagania możliwe były do zweryfikowania na etapie ubiegania się o otrzymanie zezwolenia przy zastosowaniu art. 8a ust. 1 ustawy uprawniającego organ wykonawczy gminy do dokonania wskazanych w tym przepisie czynności kontrolnych i sprawdzających. W uchwale Rady Gminy jasno i wprost określono, że wskazane wymagania powinny być spełnione przez przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia tj. już na dzień złożenia wniosku i jego procedowania. Rada gminy jest obowiązana przestrzegać granic upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, ponieważ wykroczenie poza zakres ustawowej delegacji powoduje, że akt prawa miejscowego lub jego część ocenione powinny być jako ustanowione bez upoważnienia i w sposób istotny naruszające prawo. Rada gminy nie ma więc ustawowego upoważnienia, aby w uchwale określać np. sposób przyszłego prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności po uzyskaniu zezwolenia. Teza Wzywającej jakoby wymaganie zabezpieczenia terenu prowadzenia działalności przed dostępem osób postronnych dotyczyło przyszłego prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności po uzyskaniu zezwolenia jest wyrwana z kontekstu, bezpodstawna i według organu stanowi błąd logiczny Wzywającej.

Ponadto Wzywająca zarzuca, że uchwała jest niezgodna z konstytucyjną zasadą hierarchii aktów prawnych poprzez określanie kwestii przyjętych do wyłącznej regulacji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002) dotyczące zabezpieczenia zakładu przed dostępem osób trzecich.
Rada Gminy Czosnów uchwalając kwestionowane zapisy brała pod uwagę akty prawne wyższego rzędu, w tym również w/w rozporządzenia, a przyjęta uchwała nie pozostaje w sprzeczności z w/w przepisami. Nie sposób zgodzić się z zarzutem Wzywającej, że przyjęta uchwała reguluje kwestie przyjęte do wyłącznej regulacji rozporządzenia nr 1069/2009. Przyjmując taki tok myślenia polski ustawodawca nie wyposażałby Rady Gminy w kompetencję, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. W tym zakresie Rada Gminy nie polemizuje z subiektywną oceną Wzywającej, że rozporządzenie określa wymagania dla tego typu działalności, które to zapewniają bezpieczne podjęcie czynności na ubocznych produktach pochodzenia zwierzęcego. Rada gminy wyposażona w kompetencję, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy skorzystała z niej określając wymagania niezbędne dla uzyskania zezwolenia na wykonywanie tego typu działalności.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących treści art. 7 ust. 3 ustawy (brak wytycznych dla organu stanowiącego, charakter blankietowy przepisu, niespełnienie przez niego wymagań konstytucyjnych, posługiwanie się zwrotem „przedsiębiorca” zamiast „przedsiębiorstwo”) Rada Gminy nie zajmuje stanowiska. Przytoczony fragment zdaje się stanowić zarzut dla ustawodawcy, a nie organu uchwałodawczego jakim jest Rada Gminy. Rozpatrywanie go wykracza poza jej kompetencje.

Wymagania określone przez Radę Gminy są racjonalne i uzasadnione. Rada Gminy odnosi wrażenie, że Wzywająca kwestionuje sam fakt podjęcia uchwały. Innymi słowy kwestionuje wykonanie przez Radę Gminy obowiązku jaki nałożył na nią ustawodawca – obowiązku określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że obowiązek stypizowany w art. 7 ust. 3 ustawy ma charakter obligatoryjny.

Ponadto należy podkreślić, że po podjęciu, a przed publikacją przedmiotowej uchwały została ona poddana procedurze nadzorczej Wojewody Mazowieckiego, który w trakcie trwania procesu legislacyjnego nie wniósł żadnych uwag co do jej treści czy kwestii zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Co więcej podobnej rangi wymagania przyjęło wiele rad gmin i również nie spotkały się one z zastrzeżeniami nadzoru.

Należy zauważyć również, że pierwotnie podjęta przez Radę Gminy uchwała w przedmiotowej materii (Uchwała Nr XXXII/329/2013 Rady Gminy Czosnów z dnia 30 grudnia 2013 roku w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk, spalarni zwłok zwierzęcych i ich części) w sposób bardziej rozbudowany i szczegółowy określała wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia.

Rada Gminy podjęła decyzję o jej uchyleniu i wprowadzeniu bardziej ogólnych, a co za tym idzie mniej restrykcyjnych przesłanek umożliwiających uzyskanie zezwolenia jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Działanie to podyktowane było umożliwieniem przedsiębiorcom podejmowania danej działalności, w jak najmniejszym stopniu ograniczanie jej, przy jednoczesnym spełnieniu minimalnych z punktu widzenia Rady Gminy wymagań.

Biorąc pod uwagę powyższe, Rada Gminy uznaje wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jako bezzasadne.

1)  ”Przedsiębiorca powinien dotrzymać następujących warunków:1) podczas transportu zwierzęta muszą być prawidłowo ulokowane, a używane uwięzi nie mogą im krępować leżenia i wstawania w czasie transportu,2) w trakcie dłuższego transportu przedsiębiorca musi zapewnić zwierzętom odpowiednio wodę i karmę oraz odpoczynek, 3) zwierzętom chorym lub rannym należy niezwłocznie zapewnić pomoc weterynaryjną, 4) w przypadku braku możliwości bezpośredniego przewiezienia zwierzęcia do schroniska przedsiębiorca może je czasowo przetrzymywać na terenie nieruchomości, do której posiada tytuł prawny przy czym przedsiębiorca ma wówczas obowiązek zapewnić zwierzęciu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, niezbędną odpowiednią karmę i stały dostęp do wody, a w razie konieczności opiekę weterynaryjną; w przypadku konieczności trzymania zwierzęcia na uwięzi, nie może ona powodować u niego urazów ani cierpień oraz musi mu zapewnić możliwość niezbędnego ruchu (…) przedsiębiorca ponosi pełną odpowiedzialność za zachowanie wyłapanych zwierząt, w szczególności przedsiębiorca w ramach wykonywania usługi jest zobowiązany do zachowania środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia zwierząt oraz ludzi, jest zobowiązany do dołożenia starań by wyłapane zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia” (wyrok WSA w Gliwicach, II SA/GI 354/10)